Incentivo tributário causa ineficiências no setor elétrico

Um incentivo tributário tem gerado ineficiências do setor elétrico e elevado os custos do sistema no Brasil. No centro do debate está o casal de tributos conhecidos pelas siglas PIS/Cofins, impostos de origem social que incidem sobre a receita e/ou investimento das empresas. A consultoria internacional PSR mostrou que a regra de taxação desse tributo permite que alguns grupos econômicos capturem uma vantagem competitiva sobre outros agentes. A constatação está em um estudo sobre os reais custos e benefícios das formas de produção de energia elétrica do país. O estudo está perto de ser concluído e foi encomendado pelo Instituto Escolhas.

“O estudo, porém, permitiu comparar esse benefício com outros incentivos que existem no setor elétrico e se constatou que esse é o maior benefício”, disse o diretor da PSR Bernardo Bezerra.

Entender essa estratégia de “otimização tributária” utilizada pelos empresários ajuda a explicar porque todos os projetos de energia no Brasil continuam sendo planejados para ter até 30 MW, mesmo após o Governo editar uma lei (nº 13.299/2016) garantindo o desconto de 50% nas tarifas de distribuição e transmissão (TUSD/TUST) para usinas renováveis com configuração até 300 MW.

Não é de hoje que esse tema é debatido nos bastidores do setor e da Fazenda. Para explicar esse tema é preciso contar uma breve história. Os empreendimentos de GTD podem fazer uso de incentivo conhecido como Reidi – Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura. O leitor do Portal CanalEnergia já deve ter visto que frequentemente publicamos uma nota informando que um projeto conseguiu o enquadramento nesse regime. Isso significa que o grupo empresarial terá isenção de imposto de importação, PIS e Cofins no investimento feito para construir a usina ou a linha de transmissão, por exemplo.

No caso dos geradores, o PIS/Cofins será cobrado novamente na venda de energia. A alíquota que incidirá, contudo, dependerá do regime tributário que a empresa está enquadrada. No caso de Lucro Real, a alíquota será de 9,25%. No caso de Lucro Presumido, 3,75%. Entretanto, para participar do lucro presumido o empreendimento obrigatoriamente precisa ter uma receita anual de até R$ 78 milhões. É importante frisar que todas as empresas podem fazer uso dessa estratégia tributária. Trata-se de uma prática totalmente legal.

Um dos problemas é que nem todos os projetos de geração de energia têm flexibilidade para serem configurados de forma fragmentada para capturar os dois benefícios. Toda via, é comum vermos projetos de PCH, biomassa, biogás, solar e eólica serem planejados para terem até 30 MW de capacidade ou menos. A razão é justamente para capturar esses incentivos tributários. Isso explica porque a lei nº 13.299/2016 não atingiu o objetivo esperado, que era ter usinas solares e eólicas com dimensões maiores.

Portanto, para a PSR, existe um subsídio no implícito, explicou Bernardo. “Mesmo com o governo aumentando o limite dos projetos para terem desconto no fio, o gerador tem o incentivo para ser ineficiente na hora de vender essa energia. Ao invés de construir um parque de 300 MW, faz dez de 30 MW. Cada parque precisa ter uma medição, uma linha de uso exclusivo. Isso aumenta os custos do sistema, aumenta o número de SPEs, aumenta a burocracia. ”

Os gráficos abaixo mostram o efeito dos incentivos no custo real das fontes de geração:

A MORDIDA DA RECEITA

O tema é espinhoso porque envolver uma disputa delicada entre a empresa contribuinte e a Receita Federal. A reportagem apurou que nenhum gerador poderia assumir abertamente que fragmentou um projeto apenas para estar no lucro presumido, sob o risco de sofrer algum tipo de penalização por parte do órgão fazendário.

O entendimento que prevalece é que as usinas são pensadas na sua origem para ter um determinado tamanho e são devidamente autorizadas e fiscalizadas pela Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel). Essa situação deixa a Receita Federal numa posição fragilizada para questionar tal prática. No entanto, o que se verifica são projetos fragmentados, que depois são chamados de Complexos.

O advogado especialista em tributação da Souto Corrêa, Giácomo Paro, explicou que nem sempre estar no lucro presumido representa uma vantagem competitiva do ponto de vista de tributação. Essa conta será mais vantajosa se as margens de lucro forem altas.

O lucro presumido despreza a rentabilidade, presumindo que a empresa terá uma rentabilidade fixa. As alíquotas de imposto de renda e contribuição social (IR e CSLL) – que são iguais para lucro real ou presumido -, serão calculadas com base nessa margem. A alíquota de PIS e Cofins será de 3,65% sobre a receita bruta. No lucro real não tem essa margem de rentabilidade definida e a alíquota de PIS/Cofins é de 9,25%. Contudo, no lucro real a empresa pode tomar créditos de PIS/Cofins, por exemplo, em razão da depreciação de uma turbina geradora ou do consumo de energia da planta. Esses créditos depois podem ser abatidos na hora de recolher o imposto sobre a receita.

“Trata-se de uma análise complexa. Não necessariamente estar no lucro presumido vai ser benéfico. Tente a ser porque eu já tenho uma margem de lucro pré-defina para eu aplicar IR e CSLL e tenho uma alíquota de PIS/Cofins de 3,65% sobre a receita. Além disso, não preciso fazer cálculo de crédito tributário”, disse Paro.

ENTÃO O SETOR COMEMOROU…

Quando a Lei nº 13.299/2016 foi publicada os setores de geração eólica e solar comemoraram a notícia. Afinal, a partir de agora seria possível contribuir projetos de até 300 MW e ainda assim contar com o subsídio da Tarifa de Uso do Sistema de Transmissão (TUST) e da Tarifa de Uso do Sistema de Distribuição (TUSD). Porém, essa vitória esbarrou na tributação.

“A extensão desse desconto teve como objetivo trazer mais eficiência econômica para esses projetos”, disse o presidente executivo da Associação Brasileira de Energia Solar (Absolar), Rodrigo Sauaia. “No entanto, o tamanho dos projetos de qualquer fonte é definido de acordo com o porte ótimo. Fazer um projeto pequeno significa perder economia de escala. Portanto, abre-se mão de economia de escala para ganhar em versatilidade, cronograma de desenvolvimento do projeto, em acesso ao sistema de conexão”, completou.

Neste momento é importante lembrar que os encargos e tributos têm um peso importante na tarifa de energia elétrica. Segundo dados da Associação Brasileira de Distribuidoras de Energia Elétrica (Abradee), cerca de 29,5% do valor final da tarifa é resultado de PIS/Cofins e ICMS – Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços. Outros 15,5% são encargos.

A economista e presidente da Associação Brasileira de Energia Eólica (ABEEólica), Elbia Gannoum, explica que o bolso de quem paga cada conta é diferente. Os encargos setoriais são resultado de políticas públicas que visam subsidiar determinados segmentos. Por tanto, geram encargos bilionários a cada ano os descontos na TUSD e TUST, tarifa especial para consumidores rurais e de baixa renda, incentivos ao uso do carvão nacional e óleo diesel para o atendimento de regiões isoladas do Brasil, entre outros.

O custo desse subsídio é pago por todos os consumidores de energia. Essa conta só vem crescendo nos últimos seis anos e explica boa parte da explosão tarifária do país. Em 2018, os subsídios custaram R$ 19 bilhões.

Outro conceito é o da isenção tributária. No caso desta reportagem, a discussão gira entorno do PIS/Cofins. Tanto o Reidi como o lucro presumido permitem a isenção ou redução da alíquota desse tributo. Neste caso é o Tesouro (leia-se contribuinte) que abre mão de uma arrecadação fiscal, ou seja, de um recurso importante que poderia ser usado para investir em saneamento, educação e saúde, por exemplo. Mais uma vez, é importante frisar que essa isenção tributária não é um benefício exclusivo para o setor elétrico. Todo o setor produtivo pode fazer uso dessa regra.

“Hoje quando eu faço um projeto eólico para ter o luro presumido ele não pode ser superior a 80 MW de potência. Isso significa que não adianta muito eu ter a expansão do lado da TUST e da TUSD porque eu fico preso no lucro presumido”, disse Gannoum. Segundo a executiva, a solução para ajustar isso passaria por uma grande reforma tributária, tema de difícil enfrentamento em tempos de crise política e fiscal do Brasil.

O Ministério de Minas e Energia (MME) tem levantando a bandeira do fim dos subsídios, mas dificilmente se fala nos tributos. A ABEEólica tem se posicionado a favor do fim dos subsídios, principalmente da TUST e TUSD, desde que sejam retirados de forma simétrica para todas as fontes de geração. “Se você tira o desconto para uma única fonte, a contratação migra para outra fonte e você não resolve o problema”, disse Gannoum.

Já para Sauaia, é impreciso tratar um modelo de tributação que é oferecido para toda economia brasileira como um benefício exclusivo para um determinado segmento. “Ao meu ver é um tratamento equivocado e que de certa forma gera uma distorção na avaliação.” Ele lembra que nada impede de que projetos de PCH, biomassa, biogás, eólica e solar sejam de pequeno porte. “Atribuir a isso o selo de que é uma vantagem da fonte A ou B porque ela tem versatilidade é tornar uma qualidade da fonte em uma desvantagem, que ao meu ver é injusto”, completou.